我國(guó)垃圾分類(lèi)的現(xiàn)實(shí)背景、關(guān)鍵問(wèn)題與治理思路
Column：行業(yè)新聞
Time：2020-04-15
當(dāng)前我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)在社會(huì)化、市場(chǎng)化等方面開(kāi)始新的嘗試，但是覆蓋面不高，工作推進(jìn)難度較大。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前垃圾分類(lèi)主要存在如下問(wèn)題：（1）法治滯後，且缺乏操作性
當(dāng)前我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)在社會(huì)化、市場(chǎng)化等方面開(kāi)始新的嘗試，但是覆蓋面不高，工作推進(jìn)難度較大。
研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前垃圾分類(lèi)主要存在如下問(wèn)題：
（1）法治滯後，且缺乏操作性
當(dāng)前社會(huì)通常把垃圾分類(lèi)投放視為一種公益行為，以鼓勵為主。對(duì)垃圾分類(lèi)沒有設(shè)置基本的底線(xiàn)，法律缺位，缺乏相應(yīng)的懲罰措施和約束機(jī)制。
（2）居民垃圾分類(lèi)認(rèn)知度不高
多數(shù)市民分類(lèi)意識不強(qiáng)，多數(shù)居民對(duì)垃圾分類(lèi)知識了解不夠全面深入。居民對(duì)社區(qū)的宣傳設(shè)施視而不見(jiàn)，不少人存在事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)。
（3）生活垃圾治理成本費(fèi)用機(jī)制缺乏
生活垃圾處理收費(fèi)制度不完善、收費(fèi)主體不統(tǒng)一、徵收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，收費(fèi)的強(qiáng)制性和規(guī)範性不夠強(qiáng)，未能體現(xiàn)「汙染者付費(fèi)」原則。
（4）財政投入未能覆蓋垃圾全生命周期
城市公共財政對(duì)垃圾分類(lèi)未能給與高度支持，僅停留於「清運(yùn)」層次，未及真正的無(wú)害化處理，遑論分類(lèi)。
（5）資源化、產(chǎn)業(yè)化水平低下
再生資源回收企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力羸弱，盈利水平低，產(chǎn)業(yè)鏈殘缺，市場(chǎng)發(fā)育不健全。垃圾分類(lèi)之後，再生資源缺少出路，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)回收產(chǎn)業(yè)效果不顯著。
（6）垃圾治理的共識基礎(chǔ)薄弱
居民和市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)之間缺乏信任，沒有合作。兩(liǎng)者陷入囚徒困境，互相抱怨。
垃圾分類(lèi)的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
（一）多方著力，破解居民的「高意願、低行動(dòng)」難題
通過(guò)多年的宣傳普及，一些城市居民垃圾分類(lèi)知識有所知曉，但是仍然存在「高意願、低行動(dòng)」現(xiàn)象。知而不行是大多數(shù)居民存在的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，垃圾分類(lèi)行為的實(shí)現(xiàn)取決於三大因素：主觀(guān)因素、客觀(guān)條件和刺激性措施，即情境因素、行動(dòng)便利性以及個(gè)體的認(rèn)知和態(tài)度。
宣傳教育固然能夠解決認(rèn)知層面的問(wèn)題，但是從認(rèn)知到行動(dòng)，需要一系列的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)和外部因素。在個(gè)體方面，第一階段需要解決從認(rèn)知到「說(shuō)服」的問(wèn)題，即「我知道」但是「我不聽」；第二階段需要解決從接受到行動(dòng)的問(wèn)題，即「我同意」但是「我不做」。
創(chuàng)新擴散理論提出，創(chuàng)新事物的累積擴散程度總體呈S型曲線(xiàn)形態(tài)，即一開(kāi)始只有少部分的先驅創(chuàng)新者（2.5%）和早期採用者（13.5%）接受，接著早期大眾開(kāi)始接受（34%），再接著晚期大眾開(kāi)始接受（34%），最後還有約16%的「遲緩者」較晚甚至永遠(yuǎn)難以接受。在創(chuàng)新擴散的前期，迅速累積10～20%的「早期採用者」將可能成為創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
把居民的垃圾分類(lèi)認(rèn)知變成行動(dòng)，需要多方著力，著力點(diǎn)可概括為：法治的壓力、市場(chǎng)的拉力、輿論的推力。通過(guò)建立健全法制，強(qiáng)制約束垃圾投放行為；通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激勵垃圾分類(lèi)，包括對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)的獎(jiǎng)勵和垃圾收費(fèi)；通過(guò)營(yíng)造健康文明的社區(qū)環(huán)境、傳遞正能量、樹立正確榮辱觀(guān)等方式，形成良好輿論氛圍。
（二）準(zhǔn)確把握垃圾全生命周期的難點(diǎn)
垃圾分類(lèi)貫穿垃圾全生命周期，不僅僅限於源頭，還包括過(guò)程和末端，而且每個(gè)環(huán)節(jié)難點(diǎn)都不一樣。基於全生命周期，按照杭州市的垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，可將分類(lèi)工作劃(huà)分為分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸(shū)和分類(lèi)處置四個(gè)環(huán)節(jié)。
分類(lèi)投放的難點(diǎn)是涉及主體複雜多樣、點(diǎn)多面廣(guǎng)。相關(guān)利益主體既有居民也有機(jī)構(gòu)，既有生活消費(fèi)產(chǎn)生的，也有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的。就居民層面而言，既有城鄉(xiāng)分布的空間差異，也有城市社區(qū)不同物業(yè)管理狀況，這些情況直接影響垃圾分類(lèi)行為的實(shí)施、監(jiān)督和考核。
分類(lèi)收集的難點(diǎn)是收集活動(dòng)密度低、物流成本高、二次分揀利潤(rùn)低。由於缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)格類(lèi)型，廢棄物組分複雜，分類(lèi)收集難以形成規(guī)模效應(yīng)，平均成本高，單靠自生能力不足以覆蓋收集成本。在政府財政支持力度不足的情況下，分類(lèi)收集難以為繼。
分類(lèi)運(yùn)輸(shū)的難點(diǎn)是市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)缺乏監(jiān)督考核和激勵機(jī)制。由於法律不健全，市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)在垃圾運(yùn)輸(shū)的過(guò)程中缺乏對(duì)分類(lèi)後的垃圾進(jìn)行分類(lèi)運(yùn)輸(shū)，沒有按照通行的做法將再生資源和廚餘垃圾分開(kāi)，由於缺乏對(duì)混裝運(yùn)輸(shū)的約束性制度，運(yùn)輸(shū)車(chē)輛的配置就很難落實(shí)分類(lèi)要求。再者，分類(lèi)運(yùn)輸(shū)涉及前一個(gè)環(huán)節(jié)即分類(lèi)收集和後一個(gè)環(huán)節(jié)分類(lèi)處置。前後兩(liǎng)個(gè)環(huán)節(jié)如果無(wú)法協(xié)同，分類(lèi)運(yùn)輸(shū)也難有作為。
分類(lèi)處置的難點(diǎn)在於處置主體目標(biāo)利益不一致，末端環(huán)節(jié)治標(biāo)不治本。在今後相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，垃圾焚燒將是垃圾處置的主要方式。垃圾焚燒運(yùn)營(yíng)商的利益目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃燒的成本、實(shí)現(xiàn)發(fā)電量的高產(chǎn)出是其高效益運(yùn)營(yíng)的要求。再生資源的分類(lèi)回收意味著可燃垃圾的分類(lèi)析出，顯然，這與運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)濟(jì)利益相悖。廚餘垃圾的的析出固然有助於提高垃圾成分的燃值，但是由於末端分類(lèi)難度大、成本高，運(yùn)營(yíng)商分類(lèi)動(dòng)機(jī)不顯著。廚餘垃圾的水分過(guò)大會(huì)加大燃燒成本，不利於焚燒設(shè)施廢氣達(dá)標(biāo)排放。
（三）區(qū)分垃圾處理、垃圾管理與垃圾治理
垃圾處理從工程技術(shù)層面看待垃圾問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)採用填埋、焚燒或綜合處理等工程技術(shù)手段解決垃圾問(wèn)題。垃圾管理從行政管理（尤其是政府管理）層面看待垃圾問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)採用政策性調(diào)控手段解決垃圾問(wèn)題；垃圾治理從社會(huì)和社會(huì)技術(shù)層面看待垃圾問(wèn)題，主張吸納社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行為科學(xué)等學(xué)科和吸收垃圾處理、垃圾管理管理的研究成果，推動(dòng)政府和社會(huì)良性互動(dòng)，通過(guò)動(dòng)力創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和體系創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)垃圾全程、多元、綜合和依法治理。
垃圾處理、管理和治理研究垃圾問(wèn)題的範式分別是工程技術(shù)、行政管理和互動(dòng)共治。解決垃圾問(wèn)題不僅需要工程技術(shù)和行政管理，更要政府與社會(huì)互動(dòng)共治，更好地發(fā)揮工程技術(shù)和行政管理的作用，解決垃圾問(wèn)題的途徑必須從垃圾處理、管理轉(zhuǎn)變為垃圾治理。這種轉(zhuǎn)變意味著觀(guān)察和理解垃圾問(wèn)題的範式的轉(zhuǎn)變，即要從工程技術(shù)、行政管理範式轉(zhuǎn)變成一個(gè)社會(huì)治理的互動(dòng)共治範式，不僅要看到垃圾的物質(zhì)屬性，更要看到垃圾的社會(huì)屬性，更加重視政府和社會(huì)的內(nèi)部及彼此之間的互動(dòng)和政策、社會(huì)和技術(shù)之間的相互作用及其對(duì)垃圾產(chǎn)生、處理和社會(huì)公共利益的影響；相應(yīng)的，解決垃圾問(wèn)題的主體便從政府單一主體轉(zhuǎn)變為政府、社會(huì)、企業(yè)共治的多元主體。
垃圾處理、垃圾管理、垃圾治理分別解決的是技術(shù)性、系統(tǒng)性和整體性問(wèn)題。因此，做好垃圾分類(lèi)，需要推動(dòng)垃圾處理轉(zhuǎn)向垃圾治理。
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我國(guó)垃圾分類(lèi)的現(xiàn)實(shí)背景、關(guān)鍵問(wèn)題與治理思路
當(dāng)前我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)在社會(huì)化、市場(chǎng)化等方面開(kāi)始新的嘗試，但是覆蓋面不高，工作推進(jìn)難度較大。
研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前垃圾分類(lèi)主要存在如下問(wèn)題：
（1）法治滯後，且缺乏操作性
當(dāng)前社會(huì)通常把垃圾分類(lèi)投放視為一種公益行為，以鼓勵為主。對(duì)垃圾分類(lèi)沒有設(shè)置基本的底線(xiàn)，法律缺位，缺乏相應(yīng)的懲罰措施和約束機(jī)制。
（2）居民垃圾分類(lèi)認(rèn)知度不高
多數(shù)市民分類(lèi)意識不強(qiáng)，多數(shù)居民對(duì)垃圾分類(lèi)知識了解不夠全面深入。居民對(duì)社區(qū)的宣傳設(shè)施視而不見(jiàn)，不少人存在事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)。
（3）生活垃圾治理成本費(fèi)用機(jī)制缺乏
生活垃圾處理收費(fèi)制度不完善、收費(fèi)主體不統(tǒng)一、徵收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，收費(fèi)的強(qiáng)制性和規(guī)範性不夠強(qiáng)，未能體現(xiàn)「汙染者付費(fèi)」原則。
（4）財政投入未能覆蓋垃圾全生命周期
城市公共財政對(duì)垃圾分類(lèi)未能給與高度支持，僅停留於「清運(yùn)」層次，未及真正的無(wú)害化處理，遑論分類(lèi)。
（5）資源化、產(chǎn)業(yè)化水平低下
再生資源回收企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力羸弱，盈利水平低，產(chǎn)業(yè)鏈殘缺，市場(chǎng)發(fā)育不健全。垃圾分類(lèi)之後，再生資源缺少出路，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)回收產(chǎn)業(yè)效果不顯著。
（6）垃圾治理的共識基礎(chǔ)薄弱
居民和市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)之間缺乏信任，沒有合作。兩(liǎng)者陷入囚徒困境，互相抱怨。
垃圾分類(lèi)的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
（一）多方著力，破解居民的「高意願、低行動(dòng)」難題
通過(guò)多年的宣傳普及，一些城市居民垃圾分類(lèi)知識有所知曉，但是仍然存在「高意願、低行動(dòng)」現(xiàn)象。知而不行是大多數(shù)居民存在的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，垃圾分類(lèi)行為的實(shí)現(xiàn)取決於三大因素：主觀(guān)因素、客觀(guān)條件和刺激性措施，即情境因素、行動(dòng)便利性以及個(gè)體的認(rèn)知和態(tài)度。
宣傳教育固然能夠解決認(rèn)知層面的問(wèn)題，但是從認(rèn)知到行動(dòng)，需要一系列的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)和外部因素。在個(gè)體方面，第一階段需要解決從認(rèn)知到「說(shuō)服」的問(wèn)題，即「我知道」但是「我不聽」；第二階段需要解決從接受到行動(dòng)的問(wèn)題，即「我同意」但是「我不做」。
創(chuàng)新擴散理論提出，創(chuàng)新事物的累積擴散程度總體呈S型曲線(xiàn)形態(tài)，即一開(kāi)始只有少部分的先驅創(chuàng)新者（2.5%）和早期採用者（13.5%）接受，接著早期大眾開(kāi)始接受（34%），再接著晚期大眾開(kāi)始接受（34%），最後還有約16%的「遲緩者」較晚甚至永遠(yuǎn)難以接受。在創(chuàng)新擴散的前期，迅速累積10～20%的「早期採用者」將可能成為創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
把居民的垃圾分類(lèi)認(rèn)知變成行動(dòng)，需要多方著力，著力點(diǎn)可概括為：法治的壓力、市場(chǎng)的拉力、輿論的推力。通過(guò)建立健全法制，強(qiáng)制約束垃圾投放行為；通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激勵垃圾分類(lèi)，包括對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)的獎(jiǎng)勵和垃圾收費(fèi)；通過(guò)營(yíng)造健康文明的社區(qū)環(huán)境、傳遞正能量、樹立正確榮辱觀(guān)等方式，形成良好輿論氛圍。
（二）準(zhǔn)確把握垃圾全生命周期的難點(diǎn)
垃圾分類(lèi)貫穿垃圾全生命周期，不僅僅限於源頭，還包括過(guò)程和末端，而且每個(gè)環(huán)節(jié)難點(diǎn)都不一樣。基於全生命周期，按照杭州市的垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，可將分類(lèi)工作劃(huà)分為分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸(shū)和分類(lèi)處置四個(gè)環(huán)節(jié)。
分類(lèi)投放的難點(diǎn)是涉及主體複雜多樣、點(diǎn)多面廣(guǎng)。相關(guān)利益主體既有居民也有機(jī)構(gòu)，既有生活消費(fèi)產(chǎn)生的，也有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的。就居民層面而言，既有城鄉(xiāng)分布的空間差異，也有城市社區(qū)不同物業(yè)管理狀況，這些情況直接影響垃圾分類(lèi)行為的實(shí)施、監(jiān)督和考核。
分類(lèi)收集的難點(diǎn)是收集活動(dòng)密度低、物流成本高、二次分揀利潤(rùn)低。由於缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)格類(lèi)型，廢棄物組分複雜，分類(lèi)收集難以形成規(guī)模效應(yīng)，平均成本高，單靠自生能力不足以覆蓋收集成本。在政府財政支持力度不足的情況下，分類(lèi)收集難以為繼。
分類(lèi)運(yùn)輸(shū)的難點(diǎn)是市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)缺乏監(jiān)督考核和激勵機(jī)制。由於法律不健全，市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)在垃圾運(yùn)輸(shū)的過(guò)程中缺乏對(duì)分類(lèi)後的垃圾進(jìn)行分類(lèi)運(yùn)輸(shū)，沒有按照通行的做法將再生資源和廚餘垃圾分開(kāi)，由於缺乏對(duì)混裝運(yùn)輸(shū)的約束性制度，運(yùn)輸(shū)車(chē)輛的配置就很難落實(shí)分類(lèi)要求。再者，分類(lèi)運(yùn)輸(shū)涉及前一個(gè)環(huán)節(jié)即分類(lèi)收集和後一個(gè)環(huán)節(jié)分類(lèi)處置。前後兩(liǎng)個(gè)環(huán)節(jié)如果無(wú)法協(xié)同，分類(lèi)運(yùn)輸(shū)也難有作為。
分類(lèi)處置的難點(diǎn)在於處置主體目標(biāo)利益不一致，末端環(huán)節(jié)治標(biāo)不治本。在今後相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，垃圾焚燒將是垃圾處置的主要方式。垃圾焚燒運(yùn)營(yíng)商的利益目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃燒的成本、實(shí)現(xiàn)發(fā)電量的高產(chǎn)出是其高效益運(yùn)營(yíng)的要求。再生資源的分類(lèi)回收意味著可燃垃圾的分類(lèi)析出，顯然，這與運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)濟(jì)利益相悖。廚餘垃圾的的析出固然有助於提高垃圾成分的燃值，但是由於末端分類(lèi)難度大、成本高，運(yùn)營(yíng)商分類(lèi)動(dòng)機(jī)不顯著。廚餘垃圾的水分過(guò)大會(huì)加大燃燒成本，不利於焚燒設(shè)施廢氣達(dá)標(biāo)排放。
（三）區(qū)分垃圾處理、垃圾管理與垃圾治理
垃圾處理從工程技術(shù)層面看待垃圾問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)採用填埋、焚燒或綜合處理等工程技術(shù)手段解決垃圾問(wèn)題。垃圾管理從行政管理（尤其是政府管理）層面看待垃圾問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)採用政策性調(diào)控手段解決垃圾問(wèn)題；垃圾治理從社會(huì)和社會(huì)技術(shù)層面看待垃圾問(wèn)題，主張吸納社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行為科學(xué)等學(xué)科和吸收垃圾處理、垃圾管理管理的研究成果，推動(dòng)政府和社會(huì)良性互動(dòng)，通過(guò)動(dòng)力創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和體系創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)垃圾全程、多元、綜合和依法治理。
垃圾處理、管理和治理研究垃圾問(wèn)題的範式分別是工程技術(shù)、行政管理和互動(dòng)共治。解決垃圾問(wèn)題不僅需要工程技術(shù)和行政管理，更要政府與社會(huì)互動(dòng)共治，更好地發(fā)揮工程技術(shù)和行政管理的作用，解決垃圾問(wèn)題的途徑必須從垃圾處理、管理轉(zhuǎn)變為垃圾治理。這種轉(zhuǎn)變意味著觀(guān)察和理解垃圾問(wèn)題的範式的轉(zhuǎn)變，即要從工程技術(shù)、行政管理範式轉(zhuǎn)變成一個(gè)社會(huì)治理的互動(dòng)共治範式，不僅要看到垃圾的物質(zhì)屬性，更要看到垃圾的社會(huì)屬性，更加重視政府和社會(huì)的內(nèi)部及彼此之間的互動(dòng)和政策、社會(huì)和技術(shù)之間的相互作用及其對(duì)垃圾產(chǎn)生、處理和社會(huì)公共利益的影響；相應(yīng)的，解決垃圾問(wèn)題的主體便從政府單一主體轉(zhuǎn)變為政府、社會(huì)、企業(yè)共治的多元主體。
垃圾處理、垃圾管理、垃圾治理分別解決的是技術(shù)性、系統(tǒng)性和整體性問(wèn)題。因此，做好垃圾分類(lèi)，需要推動(dòng)垃圾處理轉(zhuǎn)向垃圾治理。
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